Celebro que la educación vuelva a estar en la agenda pública. Celebro que el Presidente de la Nación haya dicho que “la educación es la principal prioridad nacional”. Celebro que el Ministro Filmus haya afirmado que la “educación debe ser una política de Estado, y no sólo de un sector”. Pero lamento que hayamos desperdiciado esta oportunidad histórica de realizar una verdadera transformación educativa que nos permita ser una Gran Nación.
El Presidente de la Nación, al inaugurar las sesiones de este Honorable Congreso este año, decía: “...En el presente año lanzaremos el debate sobre los contenidos que deberá tener la necesaria nueva Ley Nacional de Educación, que deberán discutir los señores legisladores y será fundamental para consolidar nuestro proyecto de país. A más de 12 años de su aprobación, es necesario realizar una profunda evaluación del impacto que ha tenido la Ley Federal de Educación. Consideramos imprescindible superar la profunda fragmentación y desigualdad que hoy impera en la educación y en la sociedad argentina a los efectos de volver a constituir un verdadero sistema que, respetando la característica federal del mismo y las particularidades locales y regionales, vuelva a colocar a la educación como el eje de la construcción de una Nación con raíces, realidades y proyectos comunes”.
Ni se realizó la profunda evaluación de la Ley Federal, ni parece respetarse el federalismo, ni la pudimos discutir los legisladores tal como había prometido.
1) Importancia de la Educación
Para que la educación sea realmente una Política de Estado y no una política de gobierno que cambia con cada presidente, es necesario definir primero qué país queremos y qué concepción de persona tenemos. Y de este debate tienen que participar efectivamente todos.
“La tarea de educar, como empeño de ayudar al hombre a lograr su plenitud, ha de partir de una adecuada concepción del hombre como persona en comunidad de personas” (EPV 10)
“El objetivo de toda educación genuina es el de humanizar y personalizar al hombre” (EPV 28)
El Ministro Filmus, al presentar el Proyecto de Ley en el Senado, dijo que los países que progresan en materia educativa es porque tienen continuidad. El problema es que para él (y para muchos), la continuidad empieza con su proyecto. Y así cada gobierno puede pretender que se continúe lo que el inicia, es decir, un continuo empezar. Y esto es muy factible que se de cuando no hubo un verdadero debate entre todos los sectores de la sociedad, los distintos partidos políticos y el Pueblo.
2) Debate preparatorio
El gobierno, a principios de este año, planteó fuertemente la necesidad de modificar la Ley Federal de Educación haciéndose eco de ciertos cuestionamientos, la mayoría de ellos fundados en razones de carácter ideológico. Ahora bien, ¿había una necesidad real de tener una nueva ley de educación?. Personalmente creo que no existe una necesidad perentoria de reemplazar la ley vigente, que es fruto del amplio y democrático debate que se desarrolló durante el II Congreso Pedagógico Nacional. En efecto, entre septiembre de 1984 y marzo de 1988, la sociedad argentina en su conjunto y la comunidad educativa en particular, se movilizaron en un encuentro sin precedentes por el nivel de participación, donde reflexionaron, debatieron y acordaron principios, derechos y objetivos, muchos de los cuales hoy constituyen el andamiaje jurídico y axiológico del Sistema Educativo Argentino.
Esto no quiere decir que la Ley Federal sea perfecta. La ley de Educación Técnica, por ejemplo, vino a paliar uno de sus más notorios defectos.
Por otro lado no podemos desconocer que algunos de los puntos que se le critican a la ley 24.195 son producto del proceso legislativo más que conclusiones del Congreso Pedagógico. Como ejemplo basta citar el tema de la Estructura del Sistema Educativo. La EGB y el Polimodal no aparecieron jamás en las deliberaciones del Congreso Pedagógico. La Cámara de Diputados trabajó sobre Primario y Secundario de 6 años cada uno. Y en el Senado se terminó votando la actual estructura. Al menos se optó por una...
Podemos afirmar que muchas de las quejas que se escuchan sobre la situación actual de la educación nada tienen que ver con el texto propiamente dicho de la Ley Federal. ¿Acaso la ley de educación es culpable de la situación social que vivió y vive el país?. En general se critica, como bien dijo el Diputado Macaluse en la Comisión, el contexto político y económico de la Ley que, no podemos olvidar, fue también enviada al Congreso en pleno gobierno justicialista. Berta Braslavsky, reconocida pedagoga y miembro de la Academia Nacional de Educación, dice al referirse a la ley que “como su aplicación coincidió con la consolidación de un partido en el poder –el peronismo- y ese partido asumió concepciones neoliberales, hubo confusiones y se trató a la ley como una ley del neoliberalismo, cuando en realidad responde a muchos aspectos que han sido propiciados mucho antes del neoliberalismo”.
Asimismo la tan publicitada Ley de Financiamiento, retomada por esta Ley, propone llegar en el 2010 al mismo presupuesto que la Ley Federal de Educación, en su Título XI, ya estipulaba para hoy (y algunos años anteriores). Es decir, sólo extiende y aleja una meta que ya deberíamos estar cumpliendo.
Y como este tema podemos nombrar muchos más donde se demuestra que todavía no se aplicó realmente la ley 24.195. O se aplicó pero mal, como fue el tema de la descentralización. Antonio Salonia, Ministro de Educación menemista durante 1991 y 1992, dice que “tanto la Unión Cívica Radical, como el Partido Justicialista y las fuerzas socialistas, entre otras, incluyeron en sus plataformas de 1989 la transferencia de las escuelas secundarias nacionales a las provincias y el proceso de federalización de la educación”. Y sobre este tema es interesante lo que afirma el actual Ministro de Educación Nacional: “En la Argentina se transfirieron escuelas pero no se descentralizó. Ahora hay centralizaciones provinciales”. Y agregó: “Cuanto más autonomía tenga la escuela, mejor”. Lamentablemente sus dichos no se ven reflejados en el proyecto presentado.
A esta altura podríamos agregar otra pregunta: ¿para qué una nueva ley de educación?. Las familias, los docentes, los alumnos, y la mayoría de los actores educativos plantean la necesidad de renovar contenidos, cuestiones de infraestructura edilicia, convivencia, salarios... pero nadie les dice que eso no necesita una nueva ley general. Falta gestión y decisión política, y eso no lo modifica el mero cambio del marco legal. Al respecto no puedo dejar de citar las palabras del Card. Bergoglio cuando dijo “cambiamos todo para que nada cambie”, advirtiendo que “no hay gatopardismo sin interés espurio debajo”.
En cuanto al debate en sí, tenemos que aclarar que no fue verdaderamente un debate sino una compulsa de opiniones. Todos dijeron lo que querían decir y no existió una instancia superadora. Fue una suma de monólogos que buscó hacer las veces de diálogo. Además el ajustado cronograma nos llevaba a pensar que era un tema urgente y no realmente importante. De hecho entró en la Cámara de Diputados hace apenas una semana…
Pero el problema no fue sólo de tiempos sino también, y como ya se marcó, metodológico. De hecho la encuesta, tal como se la planteó, no fue seria, ni representativa, ni confiable, ni transparente. Como instrumento, evidentemente, no sirvió. Persiguió el mismo objetivo de toda esta movida: hacer como si hubiese participación.
Todo aquel que participó de las jornadas que se hicieron en las escuelas sabe que no se le dedicó el tiempo debido. Los materiales llegaron tarde, si es que llegaron. En una mañana, en plena semifinal del mundial y en base a preguntas capciosas, había que elaborar unas conclusiones que, según muchos reconocen, ni siquiera fueron tenidas en cuenta. Y no hace falta que me explaye sobre los 2500 comentarios que se hicieron a través de la página de Internet.
Pero lo que nadie pudo explicar todavía es cómo se procesó tanta información en tan poco tiempo. ¿Quién lo hizo?. ¿En base a qué criterios?. ¿Por qué no fue más transparente?.
En síntesis, creo que faltó evaluar, primero, la Ley Federal de Educación y su aplicación real. Y, en segundo lugar, no podemos ignorar que el símil de debate que se planteó fue apenas una compulsa de opiniones, las cuales ni siquiera fueron tenidas en cuenta a la hora de armar el proyecto. Todo esto desconociendo el amplio y democrático proceso del II Congreso Pedagógico Nacional
3) Debate parlamentario
En cuanto al debate parlamentario, considero que no hace falta decir mucho. El proyecto ingresó por Senado hace menos de un mes y allí se le hicieron algunas modificaciones mínimas, que debieron ser consultadas con el Ministro Filmus. Hace una semana ingresó en Diputados y hoy ya estamos votando la Nueva Ley de Educación. Es decir, no existió un verdadero debate parlamentario. Pareciera que el gobierno creyó que copiando algunos artículos de los proyectos de cada Bloque estaba generando consensos. Nuevamente el Poder Legislativo funciona como escribano del Poder Ejecutivo.
La demonizada Ley Federal tuvo cuatro años de consulta y verdadero debate popular, en lo que fue el Congreso Pedagógico. Pero también tuvo real debate parlamentario, incluyendo modificaciones en la Cámara Revisora. Los mismos legisladores oficialistas presentaron proyectos alternativos, algo que esta vez no existió. Y luego de mucho debate se llegó a un gran consenso a la hora de votar la ley.
Voy a cerrar este tema citando al Rabino Bergman que, en el Seminario Internacional de Educación que organizamos en el Congreso Nacional desde el Interbloque Propuesta Federal, dijo: “La ley ya está. El debate no ha empezado”.
4) Coincidencias con el proyecto oficial
En el proyecto se habla de equidad, inclusión, justicia social y mejora de la calidad educativa, y en eso estamos totalmente de acuerdo. Pero no se dice de qué forma se va a llevar a cabo todo eso. Como dijo el Diputado Vanossi en la Comisión de Educación, es un “catálogo de ilusiones”.
5) Críticas al proyecto oficial
Una Ley General de Educación no es un digesto o código, que deba contener necesariamente cuanta norma exista en la materia, sino tan sólo una columna vertebral de la legislación educativa en la cual se apoyan las restantes normas de índole reglamentaria, especial o local.
El texto que vamos a votar es claramente ley, reglamentación y discurso ideológico todo a la vez. Por momentos parece más un panfleto publicitario que una Ley de Educación. Cuando circuló el anteproyecto de ley pensé que era más un escrito para repartir que un texto legislativo. No podemos desconocer que es una ley extensa, reglamentarista, desprolija y con mala técnica legislativa.
Frente a esta situación hemos presentado, desde el Interbloque Propuesta Federal, un proyecto alternativo de Ley Federal de Educación. Allí asumimos los consensos obtenidos hace menos de 20 años por la sociedad argentina, retomando la senda constitucional del federalismo educativo y respetando los principios filosóficos y axiológicos de nuestro marco normativo vigente. Lo hicimos convencidos de que todos queremos una educación de calidad, de excelencia, que nos lleve a ser cada vez mejores personas y construir una mejor Nación. Sabemos que la calidad educativa nos remite de inmediato a la eficiencia, la eficacia y la equidad. Por eso mismo hemos presentado otro proyecto titulado “Sistema de Calidad y Equidad Educativa” donde se crea el Convenio de Equivalencia de la Enseñanza, como una herramienta más para poder cumplir con los objetivos propuestos.
Un consenso previo que no necesitaba debate es el tema de la inclusión y la justicia social. En nuestro proyecto pasamos de la declaración a la concreción al proponer, entre otras cosas, una asignación por alumno. El Estado Federal implementará esta asignación con el objetivo de garantizar a todos los niños y adolescentes el cumplimiento de la obligatoriedad dispuesta en la ley. Esta asignación consistirá en un ingreso mensual que cubrirá las necesidades elementales para mantener la condición de alumno regular de los niños, niñas y adolescentes de los sectores sociales más desfavorecidos que cursen la escolaridad obligatoria. El ingreso será solicitado y percibido por los padres o representantes legales contra la presentación de la libreta escolar que certifique la asistencia regular de los alumnos a clase.
Llama la atención el artículo 92º del proyecto oficial. Es inconcebible que en una ley general y de base se incluyan contenidos. El criterio, además, es arbitrario y, por esa razón, el Senado agregó dos más a los propuestos por el Ejecutivo (aunque podrían enumerarse infinidad de opciones). ¿Por qué unos sí y otros no?. Pero más allá de eso, resulta provocativa la inclusión del Protocolo de la CEDAW en el último inciso. ¿Cuál es la razón?. Hace poco tiempo se argumentaba para su ratificación que NO agregaba ningún contenido a la Convención. ¿Y entonces?. Considero que hay razones ideológicas de fondo y esto no ayuda a generar un ámbito de diálogo, respeto y consenso.
Quisiera, una vez hechas estas aclaraciones, poner el énfasis en algunos otros puntos débiles del proyecto oficial. El texto tiene una enorme carga de declamación y una baja operatividad, especialmente en temas de inclusión, justicia social y generación de condiciones de mejora de la calidad educativa. Como dijo el Diputado Vanossi en la Comisión, es una “catálogo de ilusiones”.
Creo que es fundamental disponer de los recursos para lograr la equidad educativa mediante la inversión preferencial en zonas educativas de atención prioritaria, con medidas transitorias hasta tanto se hayan fortalecido la contención de las familias y de la escuela, utilizando criterios de justicia distributiva y social concretos y efectivos para el manejo financiero tanto del gobierno educativo nacional como jurisdiccional. También es urgente priorizar eficientemente a los sectores excluidos de la educación con doble escolaridad paulatinamente implementada en estas zonas educativas de atención prioritaria. Todo esto sería más eficaz si, para controlar su gestión, se informara cada año la inversión por escuela y por alumno, y la evolución de los aprendizajes en cada una de ellas.
“La igualdad de oportunidades educativas indiscutible como principio, no siempre se da en la realidad. Esto nos obliga a todos a tomar conciencia de que, en el estado actual de nuestra sociedad, la desigualdad educativa constituye una grave injusticia social, porque afecta, no ya a aspectos accidentales del bienestar individual, sino a lo más esencial e íntimo de la personalidad, como es su propio perfeccionamiento, y, además, porque condiciona negativamente el resto de la vida de muchos compatriotas y hermanos nuestros, dando lugar a nuevas desigualdades sociales que una adecuada educación podría evitar o al menos atemperar. Por ello, la igualdad de oportunidades educativas, como derecho efectivo y concreto y no sólo como simple declaración de principios o expresión de deseos debe ser una meta permanente y prioritaria de toda política educativa, máxime en un país democrático” (EPV 104)
También deseo hacerme eco de la preocupación manifestada por los principales referentes de los distintos credos sobre la ausencia de la perspectiva religiosa en la nueva ley de educación. Si bien se habla de formación integral de la persona, no se explicita la dimensión espiritual, algo que expresamente establecemos en nuestro Proyecto de Ley Federal de Educación. Quisiera aclarar que no estamos pidiendo que se de una materia y ni siquiera que se enseñe tal o cual religión. Lo que pedimos es que la formación sea realmente integral y no se deje de lado ninguna de las dimensiones de la persona. No es un pedido corporativo de los distintos credos. De hecho los pueblos indígenas, que gracias a las modificaciones hechas en el Senado tienen el lugar que se merecen dentro de esta ley, también nos hablan de la dimensión espiritual de todos los seres humanos. “El derecho a la educación de todo el hombre no queda suficientemente garantizado si en la escuela se descuida la formación religiosa, conforme a las convicciones de cada uno, ya que ello conforma una de las dimensiones constitutivas del ser humano” (EPV 106)
“Queda el problema de las escuelas estatales, a las que concurren por diversos motivos alumnos de distintas convicciones religiosas y también quienes carecen de ellas. No resulta fácil encontrar a este problema soluciones válidas para todo tiempo y lugar; pero ello no impide formular algunas reglas o pautas de validez permanente. Ante todo debe recordarse que no es misión del Estado enseñar o propagar una doctrina religiosa, menos aún impedir su propagación o su enseñanza. Por consiguiente, la escuela del Estado no puede imponer creencias, pero tampoco combatirlas o coartar sus legítimas manifestaciones. Debe respetar las convicciones y creencias de todos los alumnos sin excepción y, ante todo, educarlos en el respeto recíproco, para lo cual el primer paso es conocerse mutuamente tal como cada uno es, en sus similitudes y en sus diferencias. No puede ignorar el hecho de que la gran mayoría de los alumnos, al menos en nuestro país, profesa una fe religiosa, no siempre ilustrada, no siempre operante, pero cierta. No puede, por consiguiente, educarlos como si todos fueran agnósticos o ateos. Es ilegítima, por lo tanto, esa variante del laicismo, de estilo pseudocientífico, declaradamente hostil a toda fe religiosa y en especial a la fe católica, que en otras épocas intentó prohibir en las escuelas hasta la mención del nombre de Dios. Pero la escuela estatal no debe limitarse a respetar pasivamente las convicciones y creencias de los alumnos. De algún modo debe alentarlos y estimularlos a ilustrar, cultivar y vivir su fe, de modo tal que los valores religiosos que cada uno reconoce como verdaderos no sean piezas dislocadas del resto de su vida, sino que, por lo contrario, contribuyan eficazmente a la formación de su personalidad, especialmente en la esfera de las virtudes morales, tan necesitadas de sustento, particularmente en nuestra época. Sobre la base de estas pautas y con la buena voluntad de todos no es tan difícil resolver el problema de la enseñanza religiosa aun en las escuelas del Estado” (EPV 108)
Otro punto a tener presente, y que aparece claramente en nuestro proyecto, es el rol protagónico que debe tener la familia por ser el agente natural y primario de la educación. Esto incluye generar espacios de participación de los padres en la gestión de la escuela, algo que ya sucede en varios países del mundo y que contemplaba la tan nombrada (y pocas veces leída) ley 1420. Podrían constituirse, por ejemplo, consejos de escuelas con participación de padres y organizaciones de la comunidad para supervisar si el funcionamiento de la escuela cumple con las leyes en cuanto a la inclusión social, la calidad de los aprendizajes y la infraestructura escolar. Todo esto enmarcado en un proceso de descentralización de la gestión que promueve la activa participación de la comunidad en la elaboración del proyecto institucional de cada unidad escolar.
La libertad de enseñanza es un valor esencial que se fundamenta en el derecho constitucional de enseñar y aprender, y en el derecho inalienable de los padres a decidir en los asuntos relativos a la educación de sus hijos de acuerdo a sus propias convicciones éticas, filosóficas y religiosas. Según este principio el Estado debe garantizar la múltiple oferta de educación pública, tanto de gestión estatal como privada, generando las condiciones necesarias que permitan realmente la libertad de elección. No se limita solamente al subsidio económico (a la escuela, al alumno, o a ambos), aunque lo incluye. Va más allá. Y es claramente violado cuando desde el anteproyecto oficial (art. 115) se prohíbe la educación a distancia, desconociendo el desarrollo internacional en esta materia pero, principalmente, ignorando el derecho constitucional.
“En cuanto a la libertad de opciones educativas, queremos señalar que, por ser el hombre, no sólo objeto sino ante todo sujeto de su propia educación, el sistema educativo de admitir el ejercicio de distintas opciones a que todo hombre tiene derecho, en razón de su inalienable libertad. Entre estas opciones sobresale por su importancia la que se refiere a la elección de escuelas y, por ende, maestros; independientemente del carácter estatal o privado de los establecimientos. La negación de esta libertad de elección constituiría una injusticia no menos agraviante para la persona humana que las desigualdades antes señaladas. Si ella fuera absoluta, de modo tal que la opción resultara legalmente imposible por la falta de reconocimiento de los títulos y estudios de los establecimientos privados, cualquiera fuera su nivel, estaríamos ante un monopolio de signo totalitario, absolutamente incompatible con el derecho natural y con nuestro régimen constitucional. Si ella fuera relativa, es decir, disimulada mediante la canalización de todos los recursos del Estado hacia las escuelas estatales y la privación de todo apoyo económico a las creadas por la iniciativa privada, la libertad de elegir escuelas y maestros quedaría reducida a un privilegio de los ricos, con evidente menosprecio del principio de igualdad de oportunidades. Por lo tanto, los aportes estatales a los establecimientos privados para determinados gastos no son dádivas ni favores graciables sino un deber de justicia distributiva, cuyo fundamento no es otro que la igualdad de todos los habitantes y el respeto de sus libertades fundamentales” (EPV 105)
También es central en nuestra propuesta el tema de la evaluación. Solucionar los problemas de la educación argentina exige partir de un dato empírico confiable sobre el cual realizar el diagnóstico pertinente. Sin información no hay cambio posible. Por eso impulsamos desde el IPF la creación de la Auditoría Federal de Evaluación Educativa, cuya función principal será proveer información cualitativa y cuantitativa destinada a ser utilizada por la autoridad competente como herramienta para concretar el principio de equidad. La evaluación de la calidad en el sistema educativo verificará el nivel de aprendizaje de los alumnos, y la calidad de la formación docente en los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales.
También quisiera decir algo sobre la emergencia educativa. El proyecto oficial, en el art. 115 inc. f, establece que la declara el Ministerio Nacional y solamente se comunicará al Poder Legislativo Nacional. En los arts. 40 y 41 de nuestro proyecto disponemos dos modalidades. La primera es que la intervención federal será declarada por ley del Congreso, mientras que la segunda opción será a solicitud de la jurisdicción. En ambos casos hay plazos bien detallados. Igualmente bien sabemos que para este gobierno no hay diferencia entre la decisión unilateral del ejecutivo y el refrendo legislativo porque de hecho avasallan una y otra vez los valores republicanos tales como la división de poderes.
Además del centralismo que avanza claramente sobre el federalismo, se nota un marcado estatismo. Si bien reconocemos que el Estado tiene la responsabilidad principal e indelegable de garantizar una educación de calidad para todos, no podemos olvidar que tiene un rol subsidiario en materia educativa. “Garantizar” será, muchas veces, proveer la educación pero nunca puede convertirse en un monopolio. Por eso denunciamos el peligro de “la tendencia al estatismo, que no es la intervención legítima y benéfica del Estado sino una intervención absorbente y excluyente, cuya expresión extrema es el monopolio escolar” (EPV 98).
Sintetizando podemos decir que, a diferencia del proyecto oficial, reafirmamos con fuerza la necesidad de retomar la senda constitucional del federalismo. También incluimos, haciéndonos eco de la preocupación manifestada por los principales referentes de los distintos credos, la perspectiva religiosa explicitando la dimensión espiritual de la persona. Por otro lado, hacemos verdadero hincapié en el rol protagónico que debe tener la familia por ser el agente natural y primario de la educación. Y finalmente enmarcamos todo el proyecto en la libertad de enseñanza como valor esencial que se fundamenta en el derecho constitucional de enseñar y aprender, y en el derecho inalienable de los padres a decidir en los asuntos relativos a la educación de sus hijos de acuerdo a sus propias convicciones éticas, filosóficas y religiosas.
